Faire la guerre à l’ère de la présidence impériale
Le 1er septembre 1970, peu de temps après que le président Nixon ait étendu la guerre du Vietnam en envahissant le Cambodge voisin, le sénateur démocrate George McGovern, ancien combattant décoré de la Seconde Guerre mondiale et futur candidat à la présidence, a pris la parole au Sénat et a déclaré:
Chaque sénateur ici est en partie responsable de l'envoi de 50 000 jeunes Américains dans une tombe précoce… Cette chambre sent le sang… Il ne faut aucun courage pour qu'un membre du Congrès ou un sénateur ou un président s'enveloppe dans le drapeau et dise que nous restons au Vietnam, car ce n'est pas notre sang qui est versé.
Plus de six ans se sont écoulés depuis le Congrès, sauf la résolution notoirement vague du Golfe du Tonkin du président Lyndon Johnson, notoirement vague, qui fournissait le peu de cadre juridique qui existait pour l'escalade militaire américaine au Vietnam. Des doutes subsistaient quant à la véracité des supposées attaques navales nord-vietnamiennes contre des navires américains dans le golfe du Tonkin qui avaient officiellement déclenché la résolution, ou si la Marine avait même des raisons de s'aventurer si près du littoral d'une nation souveraine. Peu importe. Le Congrès a donné au président ce qu'il voulait: essentiellement un chèque en blanc pour bombarder, battre et occuper le Sud-Vietnam. De là, ce ne fut que quelques pas vers neuf années de guerre supplémentaires, des bombardements secrets illégaux du Laos et du Cambodge, des invasions terrestres de ces deux pays, et finalement 58 000 Américains et plus de trois millions de morts vietnamiens.
Laissant de côté le reste du triste chapitre de ce pays en Indochine, concentrons-nous un instant sur le rôle du Congrès dans la guerre de cette époque. Rétrospectivement, le Vietnam apparaît comme un chapitre de plus en 70 ans d'incompétence et d'apathie de la part du Sénat et de la Chambre des représentants en ce qui concerne leurs pouvoirs de guerre accordés par la Constitution. À maintes reprises au cours de ces années, le pouvoir législatif a manqué à sa responsabilité historique - et légale - en vertu de la Constitution de déclarer (ou de refuser de déclarer) la guerre.
Et pourtant, jamais au cours de ces sept décennies, le devoir du Congrès de s'affirmer en matière de guerre et de paix n'a été aussi vital qu'aujourd'hui, avec des troupes américaines engagées - et mourant toujours, même si elles sont maintenant en petit nombre - dans une situation non déclarée. guerre après guerre en Afghanistan, en Irak, en Syrie, en Somalie, au Yémen et maintenant au Niger… et qui sait même où d'autre.
Avance rapide de 53 ans entre la crise du golfe du Tonkin et la tentative désespérée du sénateur Rand Paul en septembre de forcer quelque chose d'aussi simple qu'une discussion au Congrès sur la base juridique des guerres éternelles de l'Amérique, qui n'a recueilli que 36 voix. Il a été sabordé par une coalition bipartite de faucons de guerre. Et qui a même remarqué - à part les téléspectateurs obsédants de C-SPAN qui ont eu droit au cri de cœur de quatre heures de Paul dénonçant l'accord du Congrès pour une guerre illimitée, n'importe où, n'importe quand, n'importe où sur la planète »?
Le sénateur du Kentucky a cherché quelque chose qui aurait dû paraître modeste: mettre fin à la dépendance d'une administration après l'autre à l'égard de l'Autorisation pour l'utilisation de la force militaire (AUMF), post-9/11, depuis longtemps dépassée pour tous les conflits multiformes et répandus en Amérique. Il voulait obliger le Congrès à débattre et à sanctionner légalement (ou non) de futures opérations militaires n'importe où sur Terre. Bien que cela puisse sembler assez raisonnable, plus de 60 sénateurs, démocrates et républicains, ont contrecarré l'effort. Dans le processus, ils ont sanctionné (encore une fois) leur abdication de tout rôle dans l'état de guerre perpétuel de l'Amérique - autre que, bien sûr, le financer de manière significative.
En juin 1970, avec 50000 soldats américains déjà morts en Asie du Sud-Est, le Congrès a finalement mis le culot à l'abrogation de la résolution du golfe du Tonkin, un effort bipartisan dirigé par le sénateur Bob Dole, le républicain du Kansas. En l'occurrence, il n'y a pas de Bob Doles au Sénat d'aujourd'hui. En conséquence, il n'est pas nécessaire d'être un cynique ou une marmotte Punxsutawney pour prédire six semaines supplémentaires d'hiver - c'est-à-dire une guerre sans fin.
C'est une histoire remarquablement ancienne en fait. Depuis le V-J Day en août 1945, le Congrès a à plusieurs reprises esquivé ses obligations constitutionnelles explicites en matière de guerre, remettant les clés de l'utilisation éternelle de l'armée américaine à une présidence de plus en plus impériale. Un Congrès souvent dans l'impasse et de moins en moins populaire s'est blotti dans l'ombre pendant des décennies alors que les Américains sont morts dans des guerres non déclarées. À en juger par le manque d'indignation du public, c'est peut-être ainsi que les citoyens le préfèrent. Après tout, il est peu probable qu'ils servent eux-mêmes. Il n'y a aucun projet ni besoin de sacrifier quoi que ce soit dans ou pour les guerres américaines. La seule tâche du public est de défendre des rituels sportifs d'avant-match de plus en plus militarisés et de remercier »tout soldat qu'ils rencontrent.
Néanmoins, avec la pensée ironique que ce n'est pas ainsi que les choses doivent être, voici un bref récit de la romance de 70 ans du Congrès avec la lâcheté.
La guerre de Corée
La dernière fois que le Congrès a déclaré la guerre, Franklin Delano Roosevelt était président, les Japonais venaient d'attaquer Pearl Harbor et il y avait des nazis à vaincre. Cependant, cinq ans après la fin de la Seconde Guerre mondiale, en réponse à une invasion nord-coréenne du Sud destinée à réunifier la péninsule coréenne, le successeur de Roosevelt, Harry Truman, a décidé d'intervenir militairement sans consulter le Congrès. Il n'avait sans doute aucune idée du précédent qu'il établissait. Au cours des 67 années qui ont suivi, plus de 100 000 soldats américains seraient morts dans les guerres non déclarées de ce pays et c'est Truman qui nous a lancé dans cette voie.
En juin 1950, après s'être entretenu »avec ses secrétaires d'État et de défense et les chefs d'état-major interarmées, il annonça une intervention en Corée pour stopper l'invasion du Nord. Aucune déclaration de guerre n'était nécessaire, selon l'administration, parce que les États-Unis agissaient sous l'égide »d'une résolution unanime du Conseil de sécurité des Nations Unies - un vote de 9-0 parce que les Soviétiques boycottaient à l'époque ce corps. Lorsque les journalistes lui ont demandé si les combats à grande échelle en Corée ne constituaient pas réellement une guerre, le président a soigneusement évité le terme. Le conflit, a-t-il affirmé, ne constituait qu'une action policière sous le contrôle de l'ONU. » Craignant que les Soviétiques ne réagissent en intensifiant le conflit et que les représailles atomiques ne soient pas exclues, Truman considérait clairement qu'il était prudent de se fonder sur sa terminologie, ce qui créerait un précédent périlleux pour l'avenir.
Alors que les pertes américaines montaient et que les combats s'intensifiaient, il devenait de plus en plus difficile de maintenir de telles charades sémantiques. En trois ans de combats exténuants, plus de 35 000 soldats américains ont péri. Au niveau du Congrès, cela n'a fait aucune différence. Le Congrès est resté essentiellement passif face au fait accompli de Truman. Il n'y aurait pas de déclaration de guerre ni de débat prolongé sur la légalité de la décision du président d'envoyer des troupes de combat en Corée.
En effet, la plupart des membres du Congrès se sont ralliés à la défense de Truman à une époque de… enfin, l'action de la police. Il y avait cependant une seule voix dans le désert, une dissidence très publique du Congrès. Si Truman pouvait engager des centaines de milliers de soldats en Corée sans déclaration du Congrès, a proclamé le sénateur républicain Robert Taft, il pourrait partir en guerre en Malaisie ou en Indonésie ou en Iran ou en Amérique du Sud. » En mémoire, la réprimande publique de Taft aux pouvoirs présidentiels de guerre est maintenant perdue pour tous, sauf pour quelques historiens, mais à quel point il avait raison. (Et si l'administration Trump devait jamais faire la guerre à l'Iran, choisir l'un des endroits de Taft, compter sur le fait que ce serait toujours sans déclaration de guerre au Congrès.)
Le Vietnam et la loi sur les pouvoirs de guerre
Dès le début, le Congrès a approuvé la résolution du Président Johnson sur le golfe du Tonkin, adoptée à l'unanimité à la Chambre des communes et avec seulement deux votes dissidents au Sénat. Malgré de nombreux débats et résolutions ultérieurs sur Capitol Hill, et certaines personnalités particulièrement frappantes comme le sénateur démocrate William Fulbright, la plupart des membres du Congrès ont soutenu jusqu'au bout les pouvoirs de guerre du président. Même au plus fort du sentiment anti-guerre du Congrès en 1970, seul un député sur trois a voté pour de véritables résolutions de fin de guerre.
Selon un groupe d'étude démocratique spécialement chargé de la Chambre, jusqu'au printemps 1973, le Congrès a donné à chaque président tout ce qu'il demandait concernant les politiques et le financement de l'Indochine. » Malgré les mythes persistants selon lesquels le Congrès a mis fin à la guerre », jusqu'en 1970, l'amendement McGovern-Hatfield au projet de loi sur les achats militaires du Sénat, qui appelait à un retrait américain du Cambodge dans les 30 jours, a échoué par un vote de 55 voix contre 39.
Malgré quelques voix critiques (d'une sorte presque totalement absente au sujet de la guerre américaine au XXIe siècle), la branche législative en tant qu'organe collectif a découvert beaucoup trop tard que les forces militaires américaines au Vietnam ne pourraient jamais atteindre leurs objectifs, que le Sud Le Vietnam est resté à la périphérie de tous les intérêts de sécurité imaginables des États-Unis, et que la guerre civile n'a jamais été la nôtre à gagner ou à perdre. C'était une histoire vietnamienne, pas américaine. Malheureusement, au moment où le Congrès a collectivement rassemblé le culot de poser les questions vraiment difficiles, la guerre était sur son cinquième président et la plupart de ses victimes - vietnamiennes et américaines - étaient déjà mortes.
À l'été 1970, le Congrès a finalement abrogé la résolution du golfe du Tonkin, tout en restreignant les opérations transfrontalières américaines au Laos et au Cambodge. Puis, en 1973, au-dessus du veto du président Richard Nixon, il a même adopté la War Powers Act. À l'avenir, selon ce projet de loi, seule une déclaration de guerre du Congrès, une urgence de la défense nationale ou une autorisation légale »du Congrès pourrait légalement sanctionner le déploiement des forces armées dans tout conflit. Sans cette sanction, l'article 4 a) 1) du projet de loi stipulait que les déploiements militaires présidentiels seraient soumis à une limite de 60 jours. On croyait alors que cela mettrait à jamais en échec les pouvoirs de guerre de la présidence impériale, ce qui empêcherait à son tour les futurs Vietnamiens. »
En réalité, la loi sur les pouvoirs de guerre s'est avérée être une loi largement édentée. Il n'a jamais été vraiment accepté par les présidents qui ont suivi Nixon, et le Congrès n'a généralement pas eu le courage de l'invoquer de manière significative. Au cours des 40 dernières années, les présidents démocrate et républicain ont insisté d'une manière ou d'une autre sur le fait que la loi sur les pouvoirs de guerre était essentiellement inconstitutionnelle. Plutôt que de se battre contre les tribunaux, cependant, la plupart des administrations ont simplement ignoré cette loi et déployé des troupes là où elles voulaient de toute façon ou ont fait gentiment et en quelque sorte, ont mentionné des interventions militaires imminentes au Congrès.
Beaucoup de non-guerres »comme les invasions de la Grenade et du Panama ou l'intervention de 1992-1993 en Somalie entraient dans la première catégorie. Dans chaque cas, les présidents ont cité une résolution des Nations Unies pour expliquer leurs actions (et pouvoirs) ou ont simplement agi sans l'autorisation expresse du Congrès. Ces trois interventions mineures »ont coûté respectivement aux États-Unis 19, 40 et 43 morts.
Dans d'autres cas, les présidents ont informé le Congrès de leurs actions, mais sans citer explicitement l'article 4 a) 1) de la loi sur les pouvoirs de guerre ou sa limite de 60 jours. En d'autres termes, les présidents ont poliment informé le Congrès de leur intention de déployer des troupes et rien de plus. Une grande partie de cela dépendait d'une bataille en cours sur ce qui constitue la guerre. » En 1983, par exemple, le président Ronald Reagan a annoncé qu'il prévoyait d'envoyer un contingent de troupes américaines au Liban, mais a affirmé que l'accord avec le pays hôte excluait toute responsabilité au combat. » Dites cela aux 241 Marines tués lors d'un bombardement de l'ambassade. Lorsque des combats ont en fait éclaté à Beyrouth, les dirigeants du Congrès ont fait un compromis avec Reagan et ont accepté une autorisation de 18 mois.
Le pouvoir judiciaire n'a pas non plus été d'une grande aide. En 1999, par exemple, au cours d'une campagne aérienne américaine soutenue contre la Serbie au milieu de la crise du Kosovo dans l'ex-Yougoslavie, quelques législateurs ont poursuivi le président Bill Clinton devant un tribunal fédéral pour avoir violé la loi sur les pouvoirs de guerre en gardant des soldats le champ au cours des 60 derniers jours. Clinton a simplement bâillé et déclaré que cet acte lui-même était constitutionnellement défectueux. » Le tribunal de district fédéral de Washington a accepté et a rapidement statué en faveur du président.
Dans la seule exception qui a confirmé la règle, le système a plus ou moins fonctionné pendant la crise du golfe Persique de 1990-1991 qui a conduit à la première de nos guerres en Irak. Un groupe bipartite de dirigeants du Congrès a insisté pour que le président George H.W. Bush présente une autorisation d'utilisation de la force militaire (AUMF) bien avant d'envahir le Koweït ou l'Irak de Saddam Hussein. Pendant plusieurs mois, à travers deux sessions du Congrès, la Chambre et le Sénat ont tenu des dizaines d'auditions, engagé dans un débat prolongé et ont finalement adopté cet AUMF avec une marge historiquement étroite.
Même alors, le président Bush a inclus une déclaration de signature déclarant hautainement que sa demande de soutien au Congrès ne… constituait pas un changement dans la position de longue date de l'exécutif sur… la constitutionnalité de la résolution sur les pouvoirs de guerre. » Mis à part les déclarations sournoises, malheureusement, c'était la meilleure heure du Congrès au cours des 70 dernières années de déploiements et de conflits militaires mondiaux presque constants - et cela a bien sûr conduit à la guerre irakienne sans fin du pays, dont la troisième est toujours en cours.
Approuver la liberté durable et irakienne »
Le système a échoué, de façon désastreuse, à la suite du 11 septembre. Trois jours seulement après les horribles attaques, alors que la fumée s'échappait toujours des tours jumelles de New York, le Sénat a approuvé un AUMF incroyablement vaste. Le président pourrait utiliser la force nécessaire et appropriée "contre quiconque, selon lui, aurait planifié, autorisé, commis ou aidé" les attaques contre New York et le Pentagone. Pris dans la passion du moment, les représentants de l'Amérique n'ont guère pris la peine de déterminer précisément qui était responsable du récent massacre ou de débattre de la meilleure marche à suivre.
Trois jours laissaient place à un examen dérisoire dans ce qui était clairement un temps pour la pensée de groupe et l'unité patriotique, pas pour une délibération solennelle. Le vote qui a suivi ressemblait à celui des élections dans les autocraties du tiers-monde: 98-0 au Sénat et 420-1 à la Chambre. Une seule personne courageuse, la députée californienne Barbara Lee, a pris la parole ce jour-là et s'est prononcée. Ses paroles étaient aussi prémonitoires qu'elles sont obsédantes: nous devons faire attention à ne pas nous lancer dans une guerre ouverte sans stratégie de sortie ni cible ciblée… En agissant, ne devenons pas le mal que nous déplorons. » Lee a simplement été ignoré. De cette façon, le péché d'omission du Congrès a ouvert la voie à des décennies de guerre mondiale. Aujourd'hui, à travers le Grand Moyen-Orient, l'Afrique et au-delà, les troupes américaines, les drones et les bombardiers opèrent toujours sous le cadre original de l'AUMF post-11 septembre.
La prochaine fois, en 2002-2003, le Congrès a commencé à somnoler dans l'invasion de l'Irak. Laissons de côté les échecs du renseignement et les faux prétextes sous lesquels cette invasion a été lancée et considérons simplement le rôle du Congrès. C'était une triste histoire d'inaction qui a culminé, juste avant le vote ignoble de 2002 sur un AUMF contre l'Irak de Saddam Hussein, dans un discours qui se révélera sans aucun doute un marqueur classique du déclin des pouvoirs du Congrès. Devant une chambre presque vide, l'éminent sénateur démocrate Robert Byrd a déclaré:
Contempler la guerre, c'est penser à la plus horrible des expériences humaines… Alors que cette nation est au bord de la bataille, chaque Américain à un certain niveau doit contempler les horreurs de la guerre. Pourtant, cette salle est, pour la plupart, silencieuse - sinistrement, terriblement silencieuse. Il n'y a pas de débat, pas de discussion, pas de tentative pour exposer à la nation les avantages et les inconvénients de cette guerre particulière. Il n'y a rien.
Nous sommes passivement muets au Sénat des États-Unis, paralysés par notre propre incertitude, apparemment stupéfaits par le bouleversement des événements.
Les preuves étayaient ses affirmations. Tard dans la nuit du 11 octobre, après seulement cinq jours de débat »- des délibérations similaires en 1990-1991 s'étalaient sur quatre mois - le Sénat a adopté une soi-disant résolution de guerre (essentiellement une déclaration soutenant une décision présidentielle, pas une déclaration de guerre du Congrès ) et l'invasion de l'Irak s'est déroulée comme prévu.
Vers une guerre éternelle
Avec toute cette sombre histoire derrière nous, le Congrès parle maintenant sans cesse de réexaminer l'autorisation du Congrès de 2001 de prendre Al-Qaïda (mais pas, bien sûr, les nombreux groupes terroristes islamiques que l'armée américaine a poursuivis depuis ce moment) et peu revisiter susceptible de se produire, y a-t-il un recours pour ceux qui ne sont pas en faveur des guerres présidentielles jusqu'à la fin des temps? Il va sans dire qu'il n'y a pas de parti politique anti-guerre aux États-Unis, ni - à part Rand Paul - il n'y a même d'éminentes voix anti-guerre au Congrès comme Taft, Fulbright, McGovern ou Byrd. Les républicains sont des faucons de guerre et cet esprit s'est révélé remarquablement bipartisan. De Hillary Clinton, une faucon notoire qui a soutenu ou défendu des interventions militaires de toutes sortes alors qu'elle était secrétaire d'État de Barack Obama, à l'ancien vice-président et éventuel futur candidat à la présidence Joe Biden et à l'actuel chef de la minorité du Sénat Chuck Schumer, les démocrates sont maintenant aussi un parti de la guerre présidentielle. Tous ces pays ont voté, par exemple, pour la résolution de la guerre en Irak.
Alors, à qui exactement les militants anti-guerre ou les sceptiques de la politique étrangère peuvent-ils se rallier? Si plus de 70 ans d'histoire récente sont une indication, le Congrès ne peut tout simplement pas compter sur le moment de se lever, d'être entendu et de voter sur les guerres américaines. Vous savez déjà que pour les représentants qui se précipitent régulièrement pour adopter des projets de loi de dépenses de défense record - comme le Sénat l'a fait récemment par un vote de 89-9 pour plus d'argent que même le président Trump ne l'avait demandé - la guerre perpétuelle est un mode de vie acceptable.
À moins que quelque chose ne change radicalement: la croissance soudaine, par exemple, d'un mouvement populaire anti-guerre ou d'une décision majeure de la Cour suprême (grosse chance!) Limitant le pouvoir présidentiel, les Américains sont susceptibles de vivre avec une guerre éternelle dans un avenir lointain.